扶贫互助社模式的仪陇样本

“联合国开发署扶贫项目仪陇经验交流研讨会”日前在四川南充市仪陇县举行。此次研讨会由中国国际经济技术交流中心、联合国开发计划署和仪陇县人民政府联合主办。


仪陇于2005年通过开展扶贫互助社的方式助力贫困户脱贫致富。发展至今，仪陇的扶贫互助社正在向“三位一体”（生产、供销、信用）的农民专业合作社转型。针对扶贫互助社发展过程中的经验和问题，来自多地的行业人士、专家学者齐聚仪陇，探讨扶贫互助社的未来。


为什么是仪陇？


一是仪陇与扶贫互助社的渊源深。

仪陇与扶贫互助社的故事始于2005年。那一年，国务院扶贫办选择在仪陇开展“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点，其中，就包括建立以农民为主体的互助合作组织——扶贫互助社。

当时的基本思路是通过建立扶贫互助社，将财政扶贫资金与农户的存量资金进行有效结合，一方面增强财政扶贫资金对贫困户的支持作用，另一方面，提高贫困户的之间的互助合作和自我发展能力，从而提高财政扶贫资金的使用效率和可持续性。

仪陇的第一个扶贫互助社于2005 年 7 月在三蛟镇昆山村开始试点，作为一种扶贫组织，扶贫互助社在民政局登记注册为社团法人。为体现扶贫互助社的特性，扶贫互助社的资金采取“贫困户赠股、一般户配股、富裕户入股”的方法。

研讨会上，仪陇县委书记陈科表示，近五年，扶贫互助社累计发放贷款近3亿元、惠及农户34760户，其中建档立卡贫困户3125户，为仪陇县决战决胜脱贫攻坚、巩固提升脱贫成效注入了强大动力。

仪陇试点对这一扶贫新机制进行的探索，实际上也为其在全国推广提供了借鉴意义。2006年6月，国务院扶贫办和财政部发布《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》决定在14个省（自治区）进一步扩大试点。2009年9月，国务院扶贫办和财政部又发布《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》，进一步明确试点目的和原则，规范试点运行程序，强化监督管理。

二是仪陇在扶贫互助社管理制度上的关键创新——民富中心。

随着扶贫互助社发展，一些问题也逐步暴露出来。“没有专门和专业的管理机构和管理人员，管理和操作风险较大；禁止扶贫互助社分红的做法也影响了农户参与的积极性，缺少可持续资金来源。” 中国国际经济技术交流中心联合国业务三处处长白澄宇说。

为此，在充分调研和征求有关监管部门、地方政府和试点村等相关参与方的意见后，2014年，中国国际经济技术交流中心、联合国开发计划署和仪陇县政府三方合作的“建设中国普惠金融体系项目——扶贫金融创新子项目”在仪陇落地，在原有扶贫互助社试点基础上对原有管理机制进行调整和完善。

上述项目帮助仪陇县建立了一个社会化服务组织——民富农村可持续发展服务中心（以下简称“民富中心”），旨在培育和提升扶贫互助社服务社员的能力和机构运行管理能力。

民富中心有效解决了单个扶贫互助社在服务和发展中面临的专业度不够、风险控制难、资金体量小、社员参与不积极、管理人员无积极性等一系列问题。据了解，截至2018年12月底，仪陇民富中心所管理的资金互助业务已累计为社员提供14877笔贷款，累计发放资金总计达2.999亿元，参与的建档立卡贫困户达3125户。

谈及仪陇模式的价值和意义，农业农村部农村经济研究中心研究员张照新认为，政府的人力物力难以对每个合作社进行监管，民富中心则构建了一个县级层面的管理组织架构，作为一种制度创新，民富中心填补了合作社监督管理组织的缺位。

中国社会科学院农村发展研究所农村金融研究室主任孙同全认为，民富中心初步形成了有效的委托监管体制，既缓解了科层制逻辑中的矛盾，也符合国家逻辑和农民资金互助组织的逻辑。同时，民富中心通过调剂资金余缺，解决了资金短缺与闲置共存的问题，提高了资金的利用效率。此外，还满足了社员的理财需求，增加了财产性收益。


向“三位一体”转型


虽然扶贫互助社在仪陇开展时间早，仪陇方面也在管理制度上有所创新，但仍有问题困扰着仪陇的扶贫互助社，这些问题在其它开展扶贫互助社的地区也不同程度的存在着。

白澄宇认为，单纯的资金互助难以解决规模化生产发展和金融服务问题，同时，互助社民主管理机制不健全。

在张照新看来，随着一些贫困村的脱贫摘帽，当初一些扶贫互助社如今在实际运作中已经相当于农民资金互助社，或者是农民合作社内部的信用合作，但是变成农民资金互助社，却又面临法律定位上的模糊。

除了法律定位上的模糊，孙同全在调研中还发现，有些地方政府禁止或严格限制农民资金互助业务。孙同全将地方政府对农民资金互助社的态度概括为“六不”政策：不反对、不登记、不管理、不牵头、不主导、不走到第一线。

针对上述问题，白澄宇结合仪陇模式的经验，认为扶贫互助社接下来应明确以发展合规的“三位一体”的农民合作社为方向，将资金互助业务内置于合作社内；其次，要在政府主导下健全制度，实现规范运行；最后，要通过培育社会化服务组织——服务中心，填补组织机制空白。

值得一提的是，去年8月，农业农村部发布《关于组织申报农民专业合作社质量提升整县推进试点有关事项的通知》明确提出，选择产业基础牢、带动能力强、信用记录好的合作社开展内部信用合作，探索满足小农户发展产业融资需求的有效途径。支持有条件的合作社发展生产、供销、信用“三位一体”综合业务合作。

张照新也认为，向“三位一体”农民合作社转型，目前是有依据的，所以可以把资金互助融入到农民专业合作社中，形成“三位一体”综合业务合作。

在研讨会上，仪陇县委副书记任萍也表示，接下来将立足发展实际，充分发挥扶贫互助社的平台优势、资源优势和技术优势，将全县村级扶贫互助社转型发展为集生产、供销、信用“三位一体”的农民专业合作社，通过调整运营模式、设立产业发展资金、提供技术指导培训等措施，力促其全方位、全天候、全链条服务三农，尤其是服务农业产业的发展。

据任萍介绍，自去年3月签订新项目合作协议以来，已在柴井尖山坝村、马鞍琳瑛村等扶贫互助社开展转型试点，并取得初步成效，预计今年下半年全面推开。

原琳瑛村扶贫互助社的工作人员李来潮也来到了研讨会现场，分享在转型过程中的感受。李来潮说，今年2019年1月，在扶贫互助社的基础上，我们做好转型对接和合作社操作程序，建立了“生产、供销、信用”三位一体的盛鑫种养殖专业合作社。

“我们首先要将扶贫互助社每笔入社资金和借款金额全部清理核实，将原入社资金进行清退，愿意参加合作社的需先交合作股金后才入社员互助金。我们暂时不直接将互助社转入合作社，先要一笔笔与银行对清账，要清单相符。”李来潮说。

谈及民富中心未来的发展方向，张照新认为，由于政府自身管理能力有限，可以把合作社组织起来建立县级联合会，把真正的合作社纳入联合会，从而提供支持和服务，这样能够把民富中心在组织创新上价值和意义发挥出来，为合作社的规范发展找到一个有效的途径。

白澄宇建议，民富中心未来除了继续以第三方平台方式为分散的合作社提供服务，也可以成为合作社联合组织的内设管理机构。