海绵城市失效了吗？川观智库联合省城乡建设研究院发布《城市内涝应对调研报告2021》

来源：四川日报-川观新闻

川观智库联合省城乡建设研究院，复盘今年主汛期城市内涝事件，发布《城市内涝应对调研报告2021》——

坚持系统观念彻底改变“九龙治水”

加快建立自发触动的公众应急机制

川观智库研究员 李媛莉 熊筱伟

近几月，全球多国多地遭遇持续性暴雨、突发特大暴雨等极端天气，引发严重内涝灾害。回顾灾情，“极端天气”“超标降雨”“千（百）年一遇”等描述是高频词，客观原因固然存在，但灾害大小与当地应对能力高低也密切相关。

“一场大雨检验一座城”，迎考的是城市治理体系和治理能力，是社会经济发展的安全保障。直视城市内涝灾害的严峻，并采取行之有效的解决之道，是每座城市的当务之急。川观智库联合省城乡建设研究院，邀请省内外专家学者复盘城市内涝典型事件，并实地走访四川多座城市，综合理论研究与基层实践，形成《城市内涝应对调研报告2021》。需要说明的是，城市内涝防治是一项系统工程，报告重点从防止城市发生内涝和城市内涝发生后的应急处置两个维度，锁定突出的痛点难点，探索解决问题的办法。

A 防内涝要抓好两个关键

城市内涝的成因是降雨或洪水进入城市后，不能及时排走至自然水系，淤积在城市建筑空间。川观智库的调研首先关注怎么防止城市发生内涝。

调研发现，城市的排水系统越畅通，越能阻止内涝发生。而因管理维护不善导致的现有排水管网排水能力发挥不充分，及因不同职能部门的标准和不同行政区域的建设衔接不畅，导致排水系统产生“堵点”，是目前防止“城市看海”要注意的两大问题。

●问题：提前清淤疏通管网能有效排除积水，但“九龙治水”式管理致排水管网排水能力没有充分发挥

●对策：变“多头管”到“统一管”，开展全域排水管网市场化专业化管理维护

根据大量公开报道以及川观智库研究员实地走访发现，国内城市在提升防涝能力时，普遍把排水管网的汛前清淤疏通作为重点。省住房和城乡建设厅副厅长叶长春介绍，从今年2月到8月中旬，四川各地全面开展了城市排水管网清淤疏通，清淤疏通的排水管网有1.2万公里。

清淤疏通管网作用大吗？川观智库研究员实地调研时发现，清掏疏通的作用确实立竿见影。9月14日深夜，成都一场强降雨后，锦江区成龙路街道枫树社区所辖的海棠路部分路段出现较为严重的积水。应急预案启动后，排水清淤工作率先展开，积水路段的雨水篦子、窨井盖被打开，抢险人员对排水口淤泥、路段垃圾杂物进行清除，很快，路段积水全部排除。

“城市排水管网的过水能力，一定程度决定内涝的大小。”中国水利学会第四届城市水利专业委员会副主任委员、四川大学水力学与山区河流开发保护国家重点实验室河流研究所所长黄尔表示，因过去一些城市建设“重面子、轻里子”，排水设施建设标准不断更新等各种历史原因，导致一些城市排水防涝基础设施建设存在“欠账”，在现有硬件条件下，用好排水设施是防止城市内涝最有效的应急举措，“三分在建，七分在管”。

作为一线实践者，成都市龙泉驿区防汛抗旱指挥部办公室主任文红认同这一观点，他认为，现有的排水管网并没有充分发挥排水能力，因为清淤疏通等管理维护工作不到位，大大削减了排水管网的过水能力。他估算，“如果提前清淤把淤堵问题彻底解决，排水能力至少还能提升三四成。”

成都市水务局相关负责人介绍，“九龙治水”的多头管理，制约着排水管网的管理维护。

一座城市的排水设施，通常分为市政排水设施、住宅小区排水设施、企事业单位排水设施、工业园区排水设施等。根据有关规定，除市政排水设施由政府管理维护外，住宅小区、企事业单位等非市政排水设施，由相关权属人，如物业、社区（街道）自行维护管理。

不管哪一类排水设施，都存在多头管理的情况。就市政排水设施而言，同一区域的排水管网，可能分属市和区（县）两级水务、住建、城管等多个部门管理，即便是同一根排水管道，也可能存在“区水务局管这条街，市住建局管下一条街”的情况。

至于非市政排水设施，管理维护的主体不同，暴露出的问题也不同。“有的自行维护单位缺乏责任心，存在侥幸心理；有的是维护单位缺钱缺人，没能力管；有的管网分割责任不清，边界不明，变成‘几不管’。因为这些原因，就会出现排水管网清掏疏通不彻底，甚至不清淤不疏浚，井盖、雨水篦子破损不及时更换等。”文红说。

龙马潭区综合执法局市政工程队承担该区市政排水设施管护，负责人雷涛说，尽管工程队严格落实了责任段的排水设施清淤疏通，汛期积水情况依然不能彻底消除。“不是我们管辖范围内的，只要大雨就可能有堵水的时候，堵了再去掏淤，去疏通。典型的‘头痛医头，脚痛医脚’。”

对住宅小区来说，也有发愁的地方。深圳市南山区月亮湾花园小区曾是排水管理“老大难”典型之一，排水设施长时间没有得到定期清疏。物业管理处负责人称，排水管网使用时间久，常出现堵塞问题，但物业不具备运营管网的资金和专业人员，难以做到定期清疏。

2019年，成都对两江环抱区域（即由府河、南河、饮马河和西郊河围合而成，包括少城、皇城及大城核心区）的地下管网进行普查。结果发现：普查的397.38公里排水管网，共有重大病害6886处，密度达17.33处/公里。其中，沉积、障碍物、结垢等堵塞类病害3030处，占比44%；腐蚀类病害1709处，占比24.8%；垮塌、变形类病害474处，占比6.9%。

成都市水务局相关负责人介绍，占比近一半的管网堵塞，形成的主要原因之一，正是管道维护中“掏井不掏沟”现象普遍存在，导致管道内长期淤积。另外，建设时混凝土、沥青清理不彻底，餐厨油污未经处理或直接倾倒至地下管网，也是积淤的原因。

根据黄尔、文红、雷涛及成都设计咨询集团成都市水利电力勘测设计研究院有限公司相关工作人员等提出的建议，开展城市全域排水管网市场化、专业化管理维护，形成统一运维机制，变“多头管”到“统一管”，是解决现有排水管网排水能力发挥不足的可行选择。

“全域参考市政排水设施的管理，由政府相关部门进行维护，成立排水公司，委托其对排水管网进行维护管理。”文红介绍，成都龙泉驿区正在探索上述作法，已成立区级排水公司，首先对全区排水管网进行现状普查。

雷涛认为，“政府的职责是在监管上建立、健全及落实排水管网维护管理工作的激励考核机制，制定标准，聘请专家和第三方机构对城市排水管网运营维护情况进行考核，每年依据考核分数给运营企业一定奖励。运营企业市场化运作、提供专业化服务，在激励中提升管网维护质量和养护标准。”

●问题：城市排水需求与河道排水需求衔接不畅，易使“河水”变“涝水”

●对策：衔接城市管道排水与河道排涝设计标准，以完整流域统领沿途城市排水系统建设

多位受访专家强调，城市排水和河道排水密切相关。“雨水从雨水收集口到排水管道，再到河道，这是一个系统，河道不畅，雨水还是排不走。”

我国城市大多数沿河分布，内河、外河与城市交织。以四川为例，境内有长江（金沙江）、黄河、雅砻江、安宁河、大渡河、青衣江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江等主要江河，衍生无数支流。

这意味着城市内涝的来水，既可以是降雨，也包括河道洪水泛滥。河海大学水务工程系主任刘俊指出，“城市可以看作流域上的一点，城市防洪排涝必须依托于流域防洪。”多位受访专家也表示，对城市排水系统进行有效使用时，河道排水系统是关键的组成，利用得好能够有效降低城市发生内涝的风险。

川观智库研究员在调研过程中发现，正因为城市排涝与河道防洪密切相关，而“管城市”和“管河道”的职能部门权责不同，如果建设标准不能有效衔接，“河水”变“涝水”风险会增高。根据我国大部分城市的管理体制，防洪与城市排水往往分属于水利和市政两个领域。具体来说，市政相关部门负责将城市里的雨水收集到排水管网，进而排放至内河、湖泊，或者行洪河道；水利部门的职责之一，是阻止内河、行洪河道的洪水对城市造成影响。因此，一座城市的排水防涝工作必然是水利、市政共同完成。

市政和水利各自有城市排水与河道防洪排涝的设施建设要求。其中城市排水设施如地下排水管网、排涝泵站等，建设标准是市政工程标准；河道排水设施包括堤防、泄洪区等，建设标准是水利工程标准。

现状普遍是，市政部门的排水防涝标准，一般采用的是用暴雨强度公式计算的一定重现期的流量，这个重现期是指相等的或更大的降雨强度发生的时间间隔平均值，以年为单位。根据住建部发布的相关标准，根据城镇类型确定不同重现期，现最小雨水管渠设计重现期为2至3年。相比之下，水利部门的防洪排涝标准，多以城市行洪河道所抵御的洪水的大小为依据，洪水的大小在定量上通常以某一重现期（或频率）的洪水流量表示。重现期一般更高，基本按20年一遇的标准修建。

这样部门及标准交叉的问题在成都也有具体案例。“实际工作中就发现，过去住建部门修建的基础设施，在城市排水接驳河道行洪时存在弊端。”文红以成都龙泉驿区境内的西江河、芦溪河流域为例，讲述曾经的困境。“城市排水畅的时候，迅速增加了这两条河的过水流量，抬高河道水位。但两条行洪河道的建设过去是住建部门负责，是按城市排涝标准修的，这个标准和水利需要的防洪标准不一样，不能满足防洪需求，导致洪水泛滥到河道两边的城市区域。”

中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心常务副主任程晓陶指出，这是部门间曾经各自为政，单打独斗的遗留问题，现阶段仍存在于许多城市中。

黄尔指出，在遇到暴雨积水问题时，加强河道排水和市政雨水管网排水之间的有机整合是有效的方案，通过两者的科学配合，能够缓解城市的内涝压力。换句话说，应对城市内涝，要把城市管道排水与河道排涝设计标准衔接起来，涉及的政府职能部门需要打破壁垒，统筹协调。“比如城市排水设施建设时，需要对城市的河道情况有全面综合的了解，进而在遇到暴雨积水问题时，通过利用河道来缓解水涝压力。”

黄尔提醒，在标准衔接上，并不是指所有行业要按照最高的标准去建，而应当综合考虑效率和成本的因素，为城市排水和河道防洪找到标准之间的最大公约数。他说：“不能说河道防洪采用了百年一遇的标准，城市管道就得按这个标准，不光投资承受不起，建设空间也不能满足。”

根据川观智库研究员的走访，发现不同行政区域的建设标准或要求不一样，也会造成河道排水堵点。治理成都市境内岷江二级支流的陡沟河时，龙泉驿区和锦江区的建设施工有不同，于是在万福桥段的两区县交界处，下游锦江区区域段形成了行洪“瓶颈”，暴雨天气时，陡沟河龙泉驿区段的水不能畅流至下游，一边河水可能会倒灌至附近的大面街道，另一边城市积水也无法通过地下排水管网进入河道。

四川省城乡建设研究院副院长贾刘强指出，城市内河行洪断面小，局部河段过流能力不足，可能导致区域内涝风险巨大，应该以完整的流域来统领排水系统的建设。经过龙泉驿区与锦江区协同处理，前述“卡口”问题在不久前被解决。

程晓陶表示，中小河流治理为地方政府的职责，只有所辖地方政府发挥自主作用，实现“我要治”而不是“要我治”，才能做到统筹规划。根据程晓陶等人的建议，对地方政府而言，非常有必要以流域为单元，构建布局合理、标准适度，科学调度，具备滞洪削峰、减势消能功能且与生态环境友好的防洪治涝工程体系。他们认为，流域线长，不同地区可能发生着不同重现期的暴雨，而整个流域下游河道形成的洪水的重现期，很可能大于流域内大部分地区暴雨的重现期，不同地区的排涝设施建设标准就必须因地制宜。

B 减损失须“技防”“人防”并举

当内涝发生后如何开展应急管理，做到“涝而无灾，灾而无伤”，这是报告关注的第二个方向。

全过程的应急管理应当包括事前预防和事中、事后处置，城市内涝治理的防灾减灾救灾应急，涉及风险普查、预案制定、充实队伍、完善物资装备、建设应急场所、内涝监测预警、应急响应、恢复重建等多方面。报告认为，城市内涝监测预警和应急响应过程中暴露的问题，直接影响人员伤亡和财产损失的程度。

具体来说，问题包括预警信息的传达渠道不够多元和畅通，内容不够精准；应急响应的制度局限于职能部门，没有满足民众的实际需要等

●问题：内涝预测“技防”欠缺，预警仍以“人防”为主

●对策：推进应急指挥信息化建设，科技赋能预警发布的时效与精度

根据公开报道，8月11日至12日，暴雨袭击湖北，其中随州随县柳林镇遭遇刷新历史极限的强降雨。

随县人民政府官网消息称，8月12日凌晨2时40分左右，当地组织镇村干部用喇叭呼喊、敲门等方式提醒和组织群众转移；凌晨3时20分左右，又出动警车上街鸣笛提示，紧急转移群众。

有临街居民表示，凌晨的确听到外面有警报声，但醒来时看到洪水已经淹没街道，很快警车也被冲跑了。这位居民说，因为雨大和隔得远，她并没有真正听清警报内容。

暴雨过程中的人员预警，显得有些无力——柳林镇派出所曾两次出警提醒居民转移，但因暴雨过大、警力不足，提醒无法持续开展。仅派出所附近区域，就有7人遇难。

8月13日湖北省气象局召开强降水天气过程预报预警工作总结会，承认了针对预报预警业务存在的短板问题。

四川大学法学院、四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院教授王建平认为，气象部门的连续预警应成为城市启动防洪应急预案的前端动力。“面对自然灾害等重大突发事件，最重要的危害点在基层，应该把防灾减灾救灾的重心下移，防御和应对的机制应该是起自于基层，而不是起自于上层。”

南充营山县应急管理局党委书记、局长伍袁志最大感受是：“应急通讯指挥主要靠电话、会议‘人喊人’，严重制约了应急救援的效率和效果。”身在基层的伍袁志渴望信息化的技术手段，能提供高效的、多渠道的灾害预测预警。目前仍以“人防”为主的基层防御和应对机制，为基层工作带来不少压力。

川观智库研究员调研发现，包括成都在内的多个省会城市，已经在试点数字化的城市内涝监测预警系统。较为通行的做法，是对道桥积水、窨井水位、城市河道水位等进行监测。监控中心实时掌握积水和排水现状，并根据情况采取预警、抢险等。

内江市住房和城乡建设局副局长朱宇希望通过技术手段，精准实现城市内涝情况的预测预报，以提升应急处置的针对性。“比如洪峰将要过境城市，那么能不能具体预测洪峰可能会对城市的每个区域造成什么影响，如果淹水，会淹哪些地方，淹多深，并且将不同区域的淹水预警信息，精准地推送给那个区域的居民。”王浩表示，作为城市洪涝应急和风险管控的重要基础，这是城市洪涝模拟可以实现的。

黄尔表示，提前预测水情的城市内涝淹没模型，其预报的准确度应该与城市的暴雨强度公式有关，而历史降水资料等数据越多越完整，公式及模型越精准。但现实往往是，除大城市外，许多城市缺乏详细的历史降水资料。

技术的突破，也是城市内涝预测预警要解决的“卡脖子”问题，尤其是应对频发的极端天气。回顾7月河南暴雨，梳理河南省和郑州市两级防汛预警信息发现，郑州并非前期防汛准备的重点，因极端天气突袭导致天气预报失准，致使应急响应错置，直接影响就是郑州的城市内涝风险被轻视。

贾刘强还提醒，解决技术问题还面临打破壁垒的难点，“好的内涝防汛平台，基于大数据智能化分析，深挖历史数据。大数据来源应该包括应急管理、气象、住建、公安、交通运输、城管、电力、消防、教育、自然资源等很多部门。”他表示，这应该上升到智慧城市建设，将城市内涝治理充分融入其中。贾刘强表示，应急管理的预测预警是在为生命财产抢时间，越及时越多元的预警越好。以出现人员死亡事故的京广北隧道为例，可以使用城市隧道内涝预警监测系统，通过智能感知设备，对隧道入水量和排水量进行实时监控，结合隧道断面形式，预测隧道积水水位，并通过广播、短信、手机导航APP等多种方式，实时向周边居民发送预警信息，同时相关部门可及时采取交通管制措施，避免人车进入有安全隐患的隧道。他同时提到，“这种技术目前还没有广泛推广应用。”

在技术使用的过程中，文红还有个体会，“防灾减灾救灾不能缺了人，不能只依靠技术而掉以轻心。”他表示正在使用的信息技术设备不能完全代替人工。

从京广北隧道多位幸存者对当时场景的回忆来看，隧道的涨水过程同样是转瞬之间。隧道出现湍急的水流，再到积水漫顶，大约不到二十分钟。并且水势突然变大是在其中的六七分钟间，意味着危险来临时，留给车内人员的行动时间并不多，亟须救援力量。因此，文红再三强调，“有了技防也不能缺人防。”

●问题：缺乏满足公众需求的内涝“应急指南”

●对策：建立自动触发的公众应急机制，推动公众应急行为“有法可依”

“气象台的暴雨预警只说有多少毫米的降水，不懂”“直接说会涨多深的水，行不行”“天气预报里面说红色预警，不要外出什么的，没说撤离啊”……

从随县柳林镇受灾居民中川观智库搜集到诸如以上的反馈。较为集中地反映出针对灾害预警信息，民众普遍表现出不清楚不了解的现实，如不清楚“红色预警”代表什么，收到“红色预警”应该做什么，不清楚降雨50毫米以上、70毫米等是什么概念。

内江市市中区住建局总工程师高洁有相同反馈。区域内的易涝点前两年遇上积水时，“必须挨家挨户上门做工作，引导转移疏散，只给老百姓发预警信息肯定不够。”她表示，预警信息并不会告诉老百姓应该转移或采取什么行动，并且她觉得“有的人不会听”。

河海大学水文水资源学院教授张行南在接受媒体采访时表示，“洪水涨势快，只有把洪涝灾害风险提前告知公众，比如哪些地方发生洪涝灾害的可能性大，要让当地人心里有数，提前远离风险，灾害来临时才能及时自救。”

北京航空航天大学公共管理学院教授詹承豫强调，应对城市内涝，需要让人们做好响应准备。然而暴雨将会产生什么样的具体危害，预警用什么方式推送给民众，以及发布给民众的信息应该包括哪些应急举措，詹承豫直言“很多地方政府做得并不够好”。

从郑州发布的有关“7·20”暴雨的预警信息看，气象部门发布的预测预报更多是大范围的定性预测，内容缺少精细化的数据。川观智库研究员还注意到，各个城市的内涝预警信息，都会通过政府职能部门的官方平台、媒体、短信等进行发布。北京、四川、黑龙江、南宁、鹤壁等多省、市还发布城市积水内涝风险预警示意图，易涝（隐患）点责任人清单等。但接受采访的市民梁俊红说，“我感觉没多大用。比如看过好几个城市的预警示意图，说的是高清大图，但根本看不清具体点位在哪里，地图那么大。”她的想法是，“还不如标注到导航上，动态那种，没水的时候就不标注。”

黄尔表示，一些内涝风险预警示意图或者易涝点责任清单，对市民来说的确存在形式大于内容的情况。他指出，适合市民使用的预警信息应该有别于防灾减灾救灾的职能部门。“目前应急预案的使用，应急机制的运作，主要还是针对政府职能部门，可以说是部门的工作手册，不是民众的避险指南。”

受访专家进一步表示，要筑牢城市内涝应急管理的最后一道防线，必须形成自发触动的公众应急机制和写入法律法规的权利义务。比如极端天气的停课停工机制、有法律法规保护劳动者带薪应急。

不少地区已有类似做法。9月12日14时30分，在当地部门将防台风应急响应提升至Ⅰ级后，宁波市海曙区教育局紧接着发布通知，全区中小学校、幼儿园、培训机构9月13日、14日停课，明确复课时间另行通知。四川省在8月最新印发的《应对城市内涝工作指引(试行)》，也更加强了服务性，其中提供了居民应采取的应对内涝风险的做法。

在黄尔看来，公众确实非常需要诸如此类适合个人行动的指南。但他提醒，“如果只是鼓励和建议，却没有后续的保障，公众反而陷入两难。比如停课停工机制，如果没有法律法规保障，老百姓能坦然的不去上班，不去上学吗？”深圳市城市规划设计研究院有限公司规划设计师汤钟建议，要通过完善的法律法规制度培养出社会习惯，减去繁琐的通知、申请流程，让公众习以为常地按照规则行动起来，包括合理安排上学上班的时间、避让积水区域、正确驾车涉水等。“只要收到暴雨预警，不需要学校或者单位专门通知，市民都知道待在家里。”

黄尔也建议，对于暴雨预警下的指引，可以细化到各个行业，各类学校等。清晰的法规能尽快培养主动意识和自动机制，如此，预警能够最大限度地发挥作用。

“遇到极端天气，香港的幼儿园、小中大学，甚至夜校，都有详细的停课复课指引。”香港市民郭鑫向川观智库研究员提到，香港的《台风及暴雨情况下工作守则》中关于极端天气下的假期安排，已经逐渐成为雇员和公司签订合同时的重要条款。

结合工作中遭遇的劝解难，朱宇建议法律法规机制的完善还可以朝着灾后救援延伸。他说，在对人员进行疏散避险时，最大的阻碍是，老百姓不舍得财物。官方通报的柳林镇21名遇难者，不少人都是凌晨起床，去临街店面或客厅“抢救”商品和贵重物品，但洪水迅速淹过，门打不开，最后淹死在被洪水“锁死”的屋内。

侯文超是在郑州京广北隧道中拍窗呼喊车主下车的人员之一。据他讲述，在呼吁车主弃车的过程中，尽管大部分车主听从了建议快速下车，但仍有不少车主在犹豫。“不愿下车就是两个原因，一是认识不到将面临的危险，一是心疼车不想放弃。”

“如果受灾百姓能获得灾后补偿，他们的响应会更积极，应对灾害也更从容。”朱宇认为，现有的政府社会保障方式和临时性救助资金保障有限，可以考虑针对易涝点居民，制定政策性的补偿机制，或者开发适宜的商业保险种类。“比一般家庭财产保险更有针对性的，专门适用易涝区的老百姓的。”

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海绵城市失效了吗？

“没有失效，但必须进一步建立海绵国土概念”

所有受访者一致向川观智库研究员强调，城市内涝防治是一个系统性工程，涉及城市排水设施的建设使用，暴雨洪涝监测预警技术的完善，应急救灾管理的提升等。

在建设方面，受访者频繁提及海绵城市。事实上，继国家推行海绵城市建设试点后，每当“城市看海”现象发生，海绵城市便被推到舆论风口，接受“海绵城市失效了”的拷问。

北京大学教授、美国艺术与科学院院士俞孔坚表示，“海绵城市的理念并没有失效，不过建设还没有到位。”具体而言，他认为海绵城市目前是试点建设，是在城市的局部建设，没有在整座城市或者整个流域开展。“我一直认为只是试点，或者做一个、几个海绵城市还不行，必须建立海绵国土的概念，要把水治理放在整个流域和国土尺度上来考虑。”

根据中国工程院院士、南京水利科学研究院名誉院长张建云的解释，海绵城市并不是单一的洪涝防治，而是水综合治理的系统工程。他指出，海绵城市建设，源头减排是基础，目的是减少径流形成，减少暴雨径流量和延缓峰现时间，如采用人工湿地，增设下凹式绿地和植草沟，利用池塘。

对于海绵城市建设涉及哪些具体工程，张建云的总结是：截污是前提、清淤是基础、活水是灵魂、管理是保障。但他认为，只做这些并不是城市防洪排涝的全部。针对洪涝风险较大的城市，除了确保足量，且排蓄功能健全的分散式系统满足源头减排外，建设深隧等大型排水蓄水设施和水处理系统是必要的，以实现集中和分散式排水的协同。

深隧等大型排水蓄水设施是城市排水防涝基础设施的一部分，国内城市在这方面普遍存在历史欠账。省城乡建设研究院副院长贾刘强认为补齐基础设施短板，是投资巨大的长期过程，也是件重要的民生工程。

中国工程院院士、中国水利水电科学研究院水资源所名誉所长王浩指出，海绵城市是一种城市发展方式，局部的工程只是它的部分表现形式。包括郑州“7·20”事件在内的多起极端天气引发严重内涝灾害后，越来越多的人接受一个观点：城市排水防涝基础设施无法做到绝对消除城市内涝，在现行建设标准下，要适应“与水共生”。

“这两年巴黎、伦敦、纽约也出现内涝了，尽管他们的地下修建了巨大的蓄水空间，也可能遇到内涝，就是因为这些工程设施的承受范围是有限度的。像郑州今年下那么急那么大的雨，再大的地下排水系统，都没办法解决瞬时的排涝需求。”俞孔坚表示具有韧性的海绵城市，就能做到“与水共生”。

“韧性也可以叫作弹性，通俗来说就是能够在外部冲击下快速恢复的能力。”王浩说，“海绵系统一是自身建设要有韧性，二是在超标准暴雨应对时要提升韧性。”他进一步阐释，海绵系统分四个层级：基于自然的低影响开发措施，如雨水花园、植草沟、生物滞留池等；城市人工水循环的管网和强排泵站系统；城市调蓄设施以及与城市自然水循环相衔接的河湖系统；处理城市内涝水与流域外水关系的设施，如堤防、水库、闸坝等。海绵城市发挥韧性，依赖于四个层级协同配合。

在张建云看来，城市洪涝监测与预报预警信息系统，也是海绵城市建设中重要的非工程措施。面对气候变化背景下更高的灾害风险，增强“韧性”一方面要依靠基础设施建设，例如防洪设施、排水设施、环境监测设施等，从而减少灾害发生的可能性；另一方面要依靠社会管理的体制能力建设，包括预测预警、工程调度、抢险救灾、资产管理等，从而减少灾害造成的损失。张建云提出，“可以从减轻灾害造成的损失做起，例如关注气象灾害预警信息、购买自然灾害保险、掌握灾害发生时的自救知识、应对灾情时互相帮助等，这些实际上都是在增加个人和家庭的‘韧性’。”

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